居住證管理辦法年底前有望出臺

    戶籍就像橫亙在中國農(nóng)村和城市間的一扇門——這邊的人期待著能打開門去到另一邊，而另一邊的人卻緊緊地拉住門把手。改革之難在戶籍“開門”問題上可見一斑。但這扇門不會永遠關閉。

    戶籍改革是各方關注的焦點之一?？紤]到城鎮(zhèn)化是高層未來關注的首要任務，完善戶籍制度又是城鎮(zhèn)化的要件之一，業(yè)內(nèi)普遍認為，中央未來在戶籍改革方面將有所作為，而第一步或是明確全面放開地市級以下城市落戶限制。

    至于大城市的戶籍改革，專家稱可借助居住證制度，讓大城市外來人口分步獲得與當?shù)鼐用裢鹊母＠?。上證報記者了解到，由公安部起草、早已提交國務院審批的《全國居住證管理辦法》年底前有望出臺。

路徑：中小城市先行

    近兩年，我國開始明確戶籍改革思路，先從中小城市開始，分層分類推進。

    今年6 月底，國家發(fā)改委主任徐紹史向人大提交《國務院關于城鎮(zhèn)化建設工作情況的報告》，提出戶籍改革方向是“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。”

    “改革重點放在中小城市，一方面是中小城市對流動人口的吸引力沒有那么大，放開落戶限制也不會造成很大沖擊，這一點不像大城市。另一方面中小城市戶口附加值沒有那么高，改革難度相對較低。”國研中心社會發(fā)展研究部副研究員王列軍對記者稱，“事實上，只要有合法穩(wěn)定的工作和住所，地市級以下城市已經(jīng)全面放開了?！?/p>

難點：大城市遇阻

    從城市發(fā)展規(guī)律來看，只有大城市和特大城市，才有可能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，容納更多的外來人口。但恰恰是在外來人口最為聚集的北京、上海、廣州和深圳等特大城市和省會等中心城市，落戶限制是最嚴格。

“戶籍改革難點在大城市，并且短期內(nèi)很難有大的突破，尤其是北京、上海等一線城市，不收緊就不錯了?！蓖趿熊娬f。

    他稱，近幾年大城市戶口的含金量越來越高，尤其是一些新增的福利政策，如保障性住房、社保參保補貼、購房資格等都與戶籍掛鉤，另外考慮到不斷膨脹的人口對資源環(huán)境、城市管理帶來的壓力，大城市對外來人口落戶的條件甚至又有所提高。

    戶籍改革專家、中國人民公安大學教授王太元也對記者表示，戶籍改革的真正難點，是如何合理分配附著在戶籍上的各種權(quán)益，戶籍改革的任務就是要縮小乃至消除這種差別。而消除常住外來人口與本地戶籍人口的權(quán)利差別，也就意味著公民基本公共服務的均等化。

    對此，王列軍表示，在當前財政體制下，地方政府要付出高額的改革成本，而且越是大城市成本越高。

    他解釋稱，“我國的福利支出責任主要由省級及以下政府承擔，而且長期以來省以下政府支出占大頭。越是發(fā)達地區(qū)，越是大城市，地方分擔的比例就越高甚至完全自籌，而這些地方正是人口流入最多的地區(qū)?！?/p>

    正是基于這樣的福利支出責任機制，地方政府為新落戶人口提供公共服務主要依靠自身財力，加重了財政負擔。因此，面對放開戶籍限制，地方政府的積極性并不高，這也使得戶籍改革計劃在落實時大打折扣。

    王列軍坦言，從中長期看，必須改革這樣一種福利籌資體制，提高中央和省級政府的支出比例，這樣才能從根本上鼓勵地方政府接納外來人口，促進流動人口融入城市社會。

破解：居住證制度替代

    戶籍改革在大城市和特大城市難推進，但并不意味著不推進，也不意味著不能推進基本公共服務的均等化。在談及大城市戶籍改革思路時，很多專家重點闡述了居住證制度的替代性管理作用。

    王太元表示，大城市和特大城市應及時推出居住證制度，根據(jù)入城年限分步驟賦予非戶籍常住人口相應權(quán)益，盡快實現(xiàn)本市內(nèi)所有常住人口的基本公共服務均等化。

    王列軍也認為，“居住證制度是一種較為現(xiàn)實的大城市戶籍制度改革路徑，外來流動人口通過居住證階梯式獲得當?shù)貦?quán)益。”

    事實上，近幾年，不少地方已經(jīng)開始探索實施居住證制度，截至2012年底，全國已經(jīng)有20多個省份或城市出臺了實施居住證制度的相關文件。其中，上海對居住證制度的探索走在前面。

    “居住證制度以居住年限、就業(yè)狀態(tài)、社保繳費年限等為管理條件，鼓勵以就業(yè)為目的的流動，有些體現(xiàn)了權(quán)利與義務對等的原則，這樣既不會一下子給當?shù)毓卜赵斐奢^大的壓力，還有利于加強人口管理?！蓖趿熊姺Q，這對不能立即在居住地獲得戶口的人來說，在保障了他們最基本的權(quán)益的同時，也提供了融入當?shù)厣鐣碾A梯。

    早在今年兩會期間就有消息稱，《全國居住證管理辦法》已提交國務院審批。據(jù)有關方面透露的時點，該辦法將于今年出臺。因此，該辦法對外發(fā)布的時間很可能在未來兩個月。