事業(yè)單位入社?！盀觚垺保骸稐l例》不具操作性

    一個重大的“烏龍”，引惹了廣泛的討論。

　　中國幾十年的事業(yè)單位體制，終于有了第一部系統(tǒng)規(guī)范其人事管理的行政法規(guī)——由國務(wù)院5月中旬頒布、7月1日正式施行的《事業(yè)單位人事管理條例》。盡管，社會熱議的事業(yè)單位入社保，甚至公務(wù)員體系也要與企業(yè)、事業(yè)單位一起實現(xiàn)同等社保體系，仍未免顯得期望過高，但《條例》的實施將為事業(yè)單位體制改革，奠定基本原則框架，下一步就將出臺具體措施。

　　“事業(yè)單位人事管理條例（國務(wù)院令第652號）”5月發(fā)布時，并未引起太大反響，但其施行日7月1日卻被許多人認(rèn)定為，事業(yè)單位正式進(jìn)入社保、中國養(yǎng)老制度“并軌”終于“破冰”的起始日期。

　　就在社會熱議數(shù)日后，中央政府相關(guān)部門開始出來“辟謠”，澄清稱，“事業(yè)編制人員7月起繳養(yǎng)老保險”屬誤讀。讓社會此前的“滿腔熱情”，瞬間變成異常尷尬的社會“烏龍”事件。

　　然而，記者發(fā)現(xiàn)，民眾“烏龍”的，不僅是這場改革施行的時間，更重要的是，事業(yè)單位入社保很可能不僅不會促進(jìn)社會公平，反而進(jìn)一步增加普通民眾的負(fù)擔(dān)。

　　更何況，這場社會“烏龍”的意義，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其本身對中央政策的誤讀，而引起對事業(yè)編制改革的進(jìn)一步反思。

　　事業(yè)編制人員的擔(dān)憂

　　“老人老辦法、新人新辦法”，但“中間人”的處理辦法才是最大的難題

　　對于事業(yè)單位的人來說，此次改革是利好消息嗎？對抱著不同目的進(jìn)入事業(yè)單位的人，改革的利弊當(dāng)然也各不相同。

　　記者采訪的事業(yè)單位人員，基本都不擔(dān)憂改革后自己收入下降。李女士博士畢業(yè)兩年，現(xiàn)在山東省教育廳直屬高校擔(dān)任商學(xué)院教師，她告訴記者，周圍事業(yè)單位的人員都還沒討論進(jìn)入社保后的問題，盡管他們很久以前就知道進(jìn)入社保體系是個必然，但并不擔(dān)憂自己地位和收入會下降?！拔也粨?dān)心事業(yè)單位入社保，因為即使變成了社保，我們的收入也肯定不會降低。實際上，這幾個月我們已經(jīng)連續(xù)兩次提高收入，每次省里給我們提高的標(biāo)準(zhǔn)基本是，最少20%。而且，高校體系的待遇超過公務(wù)員體系，除了公務(wù)員比較容易有灰色收入外?！?/p>

　　不過，臨近退休的人員對養(yǎng)老制度變化尤其敏感，公開報道顯示，《條例》實施前后，已經(jīng)有許多人想盡辦法提前辦理了退休手續(xù)，因為未來會怎樣難以確定，就至少先保障眼前的利益，這是歷次改革的共同規(guī)律。

　　不過，改革將提高事業(yè)單位人員的自由度幾乎是共識。浙江省人力資源和社會保障廳的人士說，落實事業(yè)單位養(yǎng)老金改革之后，對事業(yè)單位人員保障還是比較有利的，如果離開事業(yè)單位后也不會擔(dān)心“這么多年白干了”，而是可以轉(zhuǎn)移到企業(yè)當(dāng)中去。從這個角度來說，事業(yè)單位長期以來難以實現(xiàn)“能進(jìn)能出”的問題也將得到解決，對事業(yè)單位人員的考核及淘汰機(jī)制都將可以得以實施，而一部分想離開事業(yè)單位的人員也將少了后顧之憂，反而可以避免部分人員“混日子”的心態(tài)，進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位的活力。

　　除了臨近退休的人會對改革特別敏感外，“中間人”是改革中利益分化最明顯的群體。浙江省人力資源和社會保障廳的人士說，“老人老辦法、新人新辦法”，但“中間人”的處理辦法才是最大的難題。有些地方的試點采取了基本養(yǎng)老金加職業(yè)年金的模式，而職業(yè)年金能比較好地保障事業(yè)單位人員的權(quán)益，避免由于缺乏個人養(yǎng)老基金積累，離開事業(yè)單位后“一無所有”的困境。但目前來說，職業(yè)年金由個人、企業(yè)還是財政來承擔(dān)，都還沒有定論，還需要研究。

　　“所謂新人新辦法，就是指以后進(jìn)入到事業(yè)單位的人，就再沒有一種終身制的編制了，也就是沒有鐵飯碗了，就開始交養(yǎng)老保險向社會繳費了；那么已經(jīng)退休的，還是按照過去這樣的模式實行；沒有退休的，改革后也要開始繳費，繳到你退休以后，慢慢推向社會。只有把這幾千萬人按照這樣不同的模式、采取不同政策導(dǎo)向來實施，才有操作性，這改革才是平穩(wěn)的?！敝袊姓w制改革研究會副會長汪玉凱介紹。

　　權(quán)力體系改革

　　事業(yè)單位入社保的改革，并不僅僅涉及事業(yè)單位體系，更重大的意義還在于其影射的公務(wù)員體系改革　

　　正因為大部分事業(yè)單位人員相信自己收入不會下降，所以中國社會保險實現(xiàn)“并軌”的阻力，并不來自事業(yè)單位內(nèi)部對改革的抵制，而是另有其因。中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞判斷，以往涉及“雙軌制”改革停滯不前的社會輿論，大多把原因歸咎于公務(wù)員和事業(yè)單位人員的不滿乃至抵制，其實這并非全部事實真相，“試想，如果改革方案能夠保證公務(wù)員和事業(yè)單位人員現(xiàn)在的工資待遇和未來的養(yǎng)老金待遇都不受影響，他們?yōu)槭裁匆粷M乃至抵制呢？”

　　那另有其因，究竟是因為什么？“吃皇糧”的根深蒂固，不是一兩次改革就能改變。

　　事業(yè)單位入社保的改革，并不僅僅涉及事業(yè)單位體系，更重大的意義還在于其隱射的公務(wù)員體系改革。最終實現(xiàn)企業(yè)、事業(yè)單位、公務(wù)員的同等社會保險體制，被認(rèn)為是大勢所趨，而事業(yè)單位改革的推進(jìn)更意味著，公務(wù)員系統(tǒng)改革也將為社會公平體系建設(shè)，進(jìn)一步做出貢獻(xiàn)。很多分析認(rèn)為，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該是同步進(jìn)行的，否則各方博弈又會把問題弄復(fù)雜，而同步進(jìn)行才能徹底消除長期以來的雙軌制困局。

　　“（現(xiàn)在要改革事業(yè)單位進(jìn)入社保）這一步能夠邁出來意義重大，在此次將事業(yè)單位人員推向社會后，下一步改革的目標(biāo)可能將朝向黨政機(jī)構(gòu)，最終實現(xiàn)全社會養(yǎng)老的公平。但考慮到事業(yè)單位改革中的現(xiàn)實阻力，改革不可能是一刀切，而是會循序漸進(jìn)。”汪玉凱判斷。中國社會科學(xué)院教授鄭秉文也同意，他說此次條例路線圖清晰，表示了堅定改革的決心，將帶動公務(wù)員的相關(guān)條例出臺。

　　公眾期待的事業(yè)單位改革，是讓事業(yè)單位不再享有特權(quán)，實現(xiàn)事業(yè)單位與普通企業(yè)的同等待遇。然而，這個期待或許只能是空想。

　　“公眾的設(shè)想實際上大多是：一要公務(wù)員和事業(yè)單位人員從現(xiàn)在的工資中，自己拿出錢來繳費，二是事業(yè)單位與企業(yè)單位，退休人員的養(yǎng)老金待遇一律平等。但是，實事求是地說，這個想法可能并不切合‘實際’。說穿了，這個設(shè)想與政府所說的‘并軌’并非一回事：其一，要公務(wù)員和事業(yè)單位人員繳費并不難，先加工資就行；其二，如果將基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金放到一起算，最終結(jié)果不會一律平等。”中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞判斷。

　　正因為事業(yè)單位改革與公務(wù)員體系改革的相關(guān)性，其改革的難度也令許多人擔(dān)憂。國家行政學(xué)院教授宋世明就提醒，養(yǎng)老金并軌，“說起來容易，做起來難”，《事業(yè)單位人事管理條例》標(biāo)志著中國的事業(yè)單位改革“開弓沒有回頭箭”，條例是出臺了，但是與此相關(guān)聯(lián)的、配套的那些事業(yè)單位的管理規(guī)則，要盡快出臺，不要讓社會長期地猜測。

       　《條例》不具操作性

　　民眾對事業(yè)單位改革的期待頗高。然而實際上，在《事業(yè)單位人事管理條例》中，關(guān)于社會保險只有非常簡單的原則性規(guī)定

　　“我們整個的養(yǎng)老體系是非常不公平的，比如現(xiàn)在全國有一共有1億多退休職工，8000萬是企業(yè)職工，2000萬是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員，企業(yè)退休職工退休金，平均每人每月2000元錢，而黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位平均每人是4000元錢?！蓖粲駝P感嘆事業(yè)單位改革確實需要努力推進(jìn)。全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金基本由國家財政負(fù)責(zé)，被俗稱為“吃皇糧”的群體，目前我國現(xiàn)有事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制3153萬人。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金，平均是企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金的2倍，而8年前是3-4倍。

　　正因為如此，民眾對事業(yè)單位改革的期待頗高。然而實際上，在《事業(yè)單位人事管理條例》中，關(guān)于社會保險只有非常簡單的原則性規(guī)定：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇?！?/p>

　　負(fù)責(zé)出面澄清的人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)：“《條例》只是對于事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險制度作出了原則性的規(guī)定，至于工資制度和養(yǎng)老保險制度的改革，還需要另行研究確定。”因此，社會上近期出現(xiàn)的認(rèn)為《條例》實施之日即意味著“事業(yè)單位人員工資制度開始變動”、“事業(yè)單位人員將于7月開始參加社會保險”等說法屬于誤讀、誤傳。

　　他介紹，目前，有關(guān)部門正在按照中央部署，統(tǒng)籌研究機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度和養(yǎng)老保險制度改革問題，但這和《條例》實施工作是兩個層面的問題，《條例》自2014年7月1日實施，不意味著事業(yè)單位工資制度改革和養(yǎng)老保險制度改革開始實施。

　　那么，既然這次條例只是規(guī)定了基本原則，那具體方案何時會頒布，具體實施要等多久？記者繼續(xù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其實人社部早在6月就公布有答案：爭取3年。

　　當(dāng)時，在6月底中共中央組織部、人力資源社會保障部，召開的學(xué)習(xí)貫徹《事業(yè)單位人事管理條例》電視電話會上透露，“爭取用３年左右時間，基本形成以條例為核心的事業(yè)單位人事管理政策法規(guī)體系?！碑?dāng)然，這是一項系統(tǒng)工程，并不局限于社保，“將抓緊完善配套政策法規(guī)體系，抓緊研究制定競聘上崗、考核、培訓(xùn)、獎勵、申訴、交流、退休、人事監(jiān)管等單項配套規(guī)章”。

　　地方試點需引導(dǎo)

　　一些地方“原地踏步”，主要還是因為養(yǎng)老金問題需要由國家頂層設(shè)計，牽扯的面太廣，很多利益問題不好協(xié)調(diào)，地方上很難真正推進(jìn)　　

　　記者梳理事業(yè)單位改革的歷史發(fā)現(xiàn)，對于這項影響深遠(yuǎn)的改革，６年來多數(shù)試點實質(zhì)性進(jìn)展不多。2００８年２月，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶５省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。然而，“還沒開始”或“沒有實質(zhì)進(jìn)展”幾乎是所有試點地區(qū)的回答。

　　山西的多數(shù)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度。山西省人力資源和社會保障廳表示，對這一問題目前不想發(fā)表任何意見。其官網(wǎng)上也未查詢到任何相關(guān)改革相關(guān)信息。上海根據(jù)１９９３年發(fā)布的《上海市機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險費統(tǒng)籌暫行辦法》，上海對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險費實行全市統(tǒng)籌，其中基本養(yǎng)老保險費的統(tǒng)籌項目中包括按個人累計繳費儲存額的一定比例增發(fā)的基本養(yǎng)老金，由此開始建立以社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合為主要特點的養(yǎng)老保險制度。

　　而浙江省人力資源和社會保障廳有關(guān)人士稱，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革還沒開始做，尚處于思考當(dāng)中，目前也沒有相關(guān)實施具體方案措施。重慶市人力資源和社會保障局養(yǎng)老保險處相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，嚴(yán)格來講，改革沒有取得任何實質(zhì)性的進(jìn)展。

　　其中被認(rèn)為走在全國改革前列的廣東，取得了一些試驗經(jīng)驗，但表示需要國家頂層設(shè)計。廣東省人力資源和社會保障廳有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，此前雖已出臺試點方案，但因缺乏國家相關(guān)配套政策，除了在新進(jìn)人員公開招聘、工作績效考核等方面進(jìn)展較大外，廣東在事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方面“實質(zhì)性進(jìn)展不多”，下一步如何實施仍有待國家出臺統(tǒng)一政策，廣東目前尚未出臺新的方案。

　　浙江省人力資源和社會保障廳也表達(dá)了與廣東同樣的困難，認(rèn)為目前一些地方“原地踏步”，主要還是因為養(yǎng)老金問題需要由國家頂層設(shè)計，牽扯的面太廣，很多利益問題不好協(xié)調(diào)，地方上很難真正推進(jìn)。

　　找錢、管錢與發(fā)錢

　　對于國家的頂層設(shè)計，除了權(quán)利的協(xié)調(diào)，更關(guān)鍵是錢怎么分配。然而，先別說怎么“分錢”，就連怎么“找錢”這第一個環(huán)節(jié)就已經(jīng)遭遇瓶頸　

　　清華大學(xué)學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏說，養(yǎng)老金制度有3個環(huán)節(jié)：找錢、管錢和發(fā)錢，但是目前，在“找錢”這個步驟就卡殼了。去年，全國有19個省的職工養(yǎng)老保險收支不平衡，而今后再加上幾千萬事業(yè)單位人員，矛盾豈不更突出？

　　目前的社?；鹛潛p是擔(dān)憂的重要原因。據(jù)報道，審計署近日公告，社?；鹱誀I指數(shù)化投資標(biāo)的范圍較窄，近年投資收益欠佳，2010年到2013年相關(guān)投資組合虧損近70億元。審計署同時發(fā)現(xiàn)，社?；鹨?qū)收{(diào)整“不敏感”，白白損失的利息收入達(dá)1.65億元。

　　有兩個基本的問題需要解決，否則養(yǎng)老制度將寸步難行。第一個是國家財政、單位如何分配籌資比例？第二個是事業(yè)單位去哪里籌錢給員工交社保？“養(yǎng)老保險繳費，單位要交20%，那么到底財政出多少，單位自己籌多少？接下來，單位籌資，到底通過什么樣的方式，列支渠道到底是什么？因為不允許單位為籌養(yǎng)老金亂收費，否則會增加公共服務(wù)受益人的負(fù)擔(dān)?！睏钛嘟椃治?。

　　對于第二個問題，事業(yè)單位“找錢”去哪找？很可能通過提高教育、醫(yī)療成本，將事業(yè)單位人員社保所需的資金由民眾承擔(dān)。

　　例如，許多專家建議，公務(wù)員、全額事業(yè)單位人員的職業(yè)年金資金來源由財政保障；差額撥款事業(yè)單位的解決方案或是“財政支出＋單位自籌”。對此，唐鈞反問道，“差額撥款事業(yè)單位實際上主要是醫(yī)院和學(xué)校，用腳趾頭想一想，這些‘單位’將會怎樣來‘自籌’這筆對現(xiàn)在而言的‘額外開支’？這是否意味著‘并軌’后教育和醫(yī)療費用將會‘合理地’大幅上漲，而政府則‘正當(dāng)?shù)亍菩读吮緫?yīng)承擔(dān)的責(zé)任？”

　　對于第一個問題，政府與事業(yè)單位分別出多少錢，目前來看將形成巨大虧空。許多專家建議，“根據(jù)公務(wù)員的現(xiàn)有工齡，經(jīng)過計算補(bǔ)齊相應(yīng)的養(yǎng)老保險和職業(yè)年金（繳費）”，但唐鈞分析，公務(wù)員加上“參公”的事業(yè)編制人員，就算1200萬人，就有4.80萬億元的資金缺口。“財政愿意將這么一大筆資金交給養(yǎng)老保險基金‘封閉管理’嗎？反過來看，倘若不補(bǔ)繳以前的養(yǎng)老保險和職業(yè)年金繳費，那么繳費是與待遇掛鉤的，將來支付的時候怎么辦？這是否意味著又會形成一筆更大的空賬？”

　　更何況，對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，本來財政只需負(fù)擔(dān)已經(jīng)退休的人員的退休金，現(xiàn)在則還要加上為全體從業(yè)人員（5000萬人左右）支付的養(yǎng)老保險費（這比現(xiàn)在的退休金支出要大得多），由此而形成的龐大基金積累還要保值增值。

　　對此，目前深圳等多個試點試驗的是“老人老辦法，新人新辦法”的方式來解決。然而，這可能等待需要非常漫長的時間。唐鈞說，若看改革的全部進(jìn)程，深圳市是從2010年開始實施新制度的，此前參加工作的公務(wù)員平均工作年齡假設(shè)為30年，那么，真正的、完全的并軌，大概要到2040年才能實現(xiàn)。這與當(dāng)前感受到的“只爭朝夕”的改革的“迫切性”似乎又不相符。

　　“如果這兩個問題不解決，那改革的副作用就會出來了。本來隨著老齡化加重，職工養(yǎng)老保險就運行不了多久。如果事業(yè)單位幾千萬人進(jìn)來，單位再不按時繳費，那這個制度就難以做到收支平衡了。”楊燕綏表示嚴(yán)重?fù)?dān)憂。

　　那怎么解決？至少目前的答案是：無解。顯然，從此次《條例》“大而化之”的籠統(tǒng)描述就可以看出來，中央還沒有想到好辦法解決這個問題。然而，抱怨總是很容易，提出切實解決方案的卻不多。

　　不過，財政也許根本沒打算補(bǔ)交這部分空賬。“要說空轉(zhuǎn)，已經(jīng)空轉(zhuǎn)20年了，公務(wù)員的退休金一分錢沒少。現(xiàn)在要繳費了，國家財政承擔(dān)的公務(wù)員的退休金支付壓力應(yīng)該說是相對減輕了，怎么談?wù)撈稹辙D(zhuǎn)’問題來了？”遼寧社會科學(xué)院研究員嚴(yán)偉反問道。

　　而犧牲哪部分人，滿足哪部分人的利益，將是下一步的焦點。“改革養(yǎng)老金制度，實際上有兩個基本思路擺在我們面前：一個思路是低標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋，就是人人享受養(yǎng)老金，但每月由政府提供的養(yǎng)老金較少。另一個思路是高標(biāo)準(zhǔn)、部分覆蓋，就是部分人享受養(yǎng)老金，但每月由政府提供的養(yǎng)老金相對較多?！?嚴(yán)偉分析。

　　倒逼才是出路？

　　自己革自己的命，改革怎么可能突破？以開放倒逼改革，事業(yè)單位體系改革或許同樣需要倒逼的力量

　　誰愿意搬起石頭砸自己的腳呢？然而，而這正是事業(yè)單位改革難以突破的重要原因。目前研究、制定事業(yè)單位改革方案的人員，基本來自事業(yè)單位或公務(wù)員系統(tǒng)，自己革自己的命，改革怎么可能突破？正如新一屆領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)，以開放倒逼改革，事業(yè)單位體系改革或許同樣需要倒逼的力量。

　　大部分被采訪的專家并不愿意深入討論改革的細(xì)節(jié)，然而，仍然有部分學(xué)者指出了目前改革的隱患?！拔抑皇菍嵤虑笫堑氐莱隽耸聦嵳嫦啵簭默F(xiàn)在已經(jīng)初顯端倪的‘并軌’方案看，實際上與追求結(jié)果平等完全是南轅北轍。如果對此避實就虛，以混淆詞義來忽悠公眾，反倒有可能會造成愈加負(fù)面的社會影響?！?唐鈞表示自己很無奈。

　　因為事業(yè)單位入社保，很可能是將國家財政承擔(dān)的責(zé)任，轉(zhuǎn)移到民眾身上?！案鞣N方案說來說去，實質(zhì)性的問題只有一個，就是國家的財力怎么樣，是否愿意承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，承擔(dān)到什么程度?！眹?yán)偉一針見血。唐鈞則更明確地?fù)?dān)憂，“單位自籌社保資金，是否意味著‘并軌’后教育和醫(yī)療費用將會‘合理地’大幅上漲，而政府則‘正當(dāng)?shù)亍菩读吮緫?yīng)承擔(dān)的責(zé)任？”

　　唐鈞批評社會政策設(shè)計和實施中的線性思維，即主觀地設(shè)定一個目標(biāo)（在社會保障領(lǐng)域大多是以“國際趨勢”為導(dǎo)向），然后不擇手段、不顧一切地要去實現(xiàn)這個目標(biāo)。他提醒，“應(yīng)該在下決心以前，要把方方面面涉及的問題和障礙，進(jìn)行盡可能周全的考量，然后一一做好應(yīng)對方案，最后胸有成竹地決策。如是僅僅為了已經(jīng)將此列為‘2014年的重點任務(wù)’而輕率出擊，可能后患無窮?！?/p>